De procureur-generaal, artikel 140 en de noodzaak van constitutionele rust

Forse beeldvorming
Op Starnieuws verscheen recent een artikel over de correspondentie tussen een parlementaire commissie en de procureur-generaal over de lopende kwestie rond artikel 140 van de Grondwet. De titel van het artikel was bijzonder fors geformuleerd: “PG wijst uitnodiging DNA-commissie af: extra toelichting alleen schriftelijk.” Die kop wekt een dwingende en confronterende indruk. In de korte maar heldere brief van de procureur-generaal valt echter nergens expliciet te lezen dat zij de uitnodiging categorisch afwijst. Bovendien blijft onduidelijk wat precies de inhoud van het oorspronkelijke mailbericht aan betrokkene is geweest. Het artikel vermeldt derhalve niet alle relevante feiten en omstandigheden van de onderhavige kwestie.

Vrijwel direct na publicatie van het gewraakte artikel ontstond stevige kritiek op de procureur-generaal. Zij kreeg een stroom aan verwijten over zich heen, waarvan sommige reacties een buitengewoon persoonlijk karakter droegen. Er klonken zelfs geluiden dat het parlement reeds zou moeten beginnen met het voorbereiden van een procedure tot afzetting van de PG. Een parlementariër die op Starnieuws stelt dat de procureur-generaal De Nationale Assemblée desavoueert, geeft er bovendien blijk van weinig kaas te hebben gegeten van de staatsrechtelijke gevoeligheden en de vereiste onafhankelijkheid binnen de trias politica. Op basis van de beperkte inhoud van de brief en het ontbreken van het volledige feitencomplex lijken dergelijke verbitterde reacties vooralsnog prematuur en niet gerechtvaardigd.

Trias politica en institutioneel overleg
Vooreerst mag worden aangenomen dat de procureur-generaal zich terdege bewust is van de betekenis van de trias politica en van de wijze waarop dit beginsel binnen een democratische rechtsstaat behoort te functioneren. De scheiding der machten betekent immers niet dat tussen de staatsmachten ondoordringbare muren bestaan die ieder contact onmogelijk maken. Het staatsrechtelijke uitgangspunt is juist dat sprake is van een systeem van checks and balances, waarbij wederzijdse contacten tussen staatsorganen onder omstandigheden niet alleen geoorloofd, maar zelfs noodzakelijk kunnen zijn in het belang van een goed functionerende democratische rechtsorde.

Waar ligt de staatsrechtelijke grens?
De kernvraag is daarom minder óf er contact of overleg tussen staatsorganen plaatsvindt, maar vooral met welk doel dit gebeurt, onder welke omstandigheden en met welke institutionele waarborgen. In veel democratische rechtsstaten bestaan formele of informele contactmomenten tussen regering, minister van Justitie en de top van het Openbaar Ministerie. Dat is op zichzelf staatsrechtelijk niet ongeoorloofd. Een regering draagt immers verantwoordelijkheid voor nationale veiligheid, openbare orde, strafrechtbeleid, wetgevingsvraagstukken, internationale rechtshulp en crisisbeheersing. Overleg over dergelijke thema’s kan binnen een democratische rechtsorde noodzakelijk zijn.

Problematisch wordt het echter wanneer gesprekken zich bewegen richting concrete strafzaken, wanneer politieke druk — expliciet of impliciet — voelbaar wordt, of wanneer de onafhankelijkheid van vervolgingsbeslissingen in het gedrang komt. Op dat moment ontstaat spanning met de rechtsstaat en met het fundamentele beginsel van onafhankelijke strafvordering.

Juist rondom artikel 140 van de Grondwet, een bepaling die raakt aan de vervolgbaarheid van politieke ambtsdragers en daarmee direct ingrijpt in de verhouding tussen politiek en justitie, ligt institutionele gevoeligheid voor de hand. In dergelijke situaties mag van alle betrokken staatsorganen terughoudendheid, zorgvuldigheid en staatsrechtelijke discipline worden verwacht.

De bijzondere positie van het Openbaar Ministerie
Staatsrechtelijk verstandiger lijkt daarom doorgaans een middenpositie: wel institutioneel overleg waar dat noodzakelijk is, maar geen inhoudelijke bespreking van individuele dossiers, transparantie over aard en doel van contacten, aanwezigheid van meerdere functionarissen indien nodig, zorgvuldige verslaglegging en bovenal een heldere constitutionele afbakening van ieders bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Constitutionele rust boven politieke emotie
Tegen die achtergrond is het niet ondenkbaar dat een procureur-generaal ervoor kiest om extra toelichting uitsluitend schriftelijk te verstrekken. Een dergelijke keuze behoeft niet automatisch te worden uitgelegd als een belediging van het parlement, een weigering tot samenwerking, een aantasting van de democratie of een gebrek aan respect jegens het parlement. Het kan evenzeer worden gezien als een poging om institutionele zuiverheid, zorgvuldige dossiervorming en transparantie achteraf te waarborgen, juist in een dossier dat politiek en maatschappelijk uiterst gevoelig ligt.

In een volwassen democratische rechtsstaat behoort daarom niet de emotie, maar de staatsrechtelijke rede de boventoon te voeren. Wanneer direct wordt gegrepen naar termen als “afzetting” en “desavoueren”, of wanneer persoonlijke aanvallen de inhoudelijke discussie verdringen, dreigt het publieke debat af te glijden van constitutionele analyse naar politieke opwinding. Dat helpt de democratische rechtsorde niet vooruit.

Ook valt op dat in sommige discussieprogramma’s op YouTube één commentator haast wordt verheven tot het onbetwiste orakel van het recht. Dat is binnen een democratische rechtsorde niet zonder risico. Constitutionele vraagstukken vragen immers niet om persoonsverheerlijking of absolute waarheden, maar om ruimte voor uiteenlopende juridische en bestuurlijke opvattingen, institutionele zorgvuldigheid en een open debatcultuur.

Met het oog op dossiers die raken aan artikel 140 van de Grondwet zijn kalmte, institutioneel respect en juridische precisie noodzakelijk. Niet alleen van de procureur-generaal,

maar van alle staatsmachten die binnen de democratische rechtsorde hun verantwoordelijkheid dragen.

Dr. Headly R. Binderhagel, voormalig burgemeester