Niet de dode vissen, maar de dode zorgplicht is de ware ramp (OPINIE)

(Door K. Ramdhan) – Wie naar beelden van de duizenden dode vissen in de Boven-Saramaccarivier kijkt, ziet niet alleen een ecologische ramp, maar ook het failliet van jarenlang milieutoezicht en gebrekkige handhaving. De politieke reflex om nu strengere handhaving te eisen, is staatsrechtelijk op zijn minst opmerkelijk. Zij dreigt immers jarenlang normatief en institutioneel falen te verhullen van dezelfde overheid die zich nu publiekelijk verontwaardigd toont. Daarmee dringt zich de wezenlijke vraag op of de overheid haar constitutionele en internationaalrechtelijke zorgplicht daadwerkelijk is nagekomen.

De kern van het probleem ligt niet in de vissterfte als geïsoleerd incident, maar in de vraag of de overheid gedurende langere tijd heeft nagelaten bekende milieurisico’s effectief te beheersen. De schadelijke gevolgen van kwikgebruik in de kleinschalige goudwinning, cyanide in de industriële mijnbouw en het ongecontroleerde gebruik van schadelijke bestrijdingsmiddelen zijn al decennia wetenschappelijk gedocumenteerd. De risico’s voor ecosystemen,

drinkwatervoorziening en volksgezondheid zijn voorzienbaar. Juist daarom rust op de overheid een bijzondere verplichting deze risico’s tijdig te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken.

Die verplichting vindt allereerst haar grondslag in de Surinaamse Grondwet. De artikelen 14 en 16 waarborgen het recht op leven, veiligheid en persoonlijke integriteit. Deze grondrechten brengen niet alleen een onthoudingsplicht mee, maar leggen de overheid tevens een positieve verplichting op de bevolking te beschermen tegen voorzienbare bedreigingen van gezondheid en leefomgeving. Een overheid die structureel tekortschiet in toezicht, vergunningverlening of handhaving kan onder omstandigheden handelen in strijd met deze constitutionele zorgplicht.

Daar komt bij dat Suriname partij is bij het Verdrag van Minamata inzake kwik. Dat verdrag verplicht staten onder meer het gebruik van kwik in de kleinschalige goudwinning terug te dringen (artikel 7) en adequate nationale maatregelen te nemen om emissies en lozingen van kwik te

beheersen (artikelen 8 en 9, gelezen in samenhang met de bijlagen). Deze bepalingen zijn geen vrijblijvende beleidsvoornemens, maar volkenrechtelijk bindende verdragsverplichtingen.

Ook het internationale mensenrechtenrecht laat weinig ruimte voor passiviteit. Artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), zoals uitgelegd in General Comment No. 36 van het VN-Mensenrechtencomité, verplicht staten de bevolking te beschermen tegen voorzienbare bedreigingen van het recht op leven, waaronder ernstige milieuverontreiniging. Artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), gelezen in samenhang met General Comment No. 14, verlangt dat staten effectieve maatregelen nemen ter bescherming van de volksgezondheid, waaronder adequaat bestuursrechtelijk toezicht en daadwerkelijke handhaving van milieuregelgeving.

Het internationale milieurecht bevestigt deze verantwoordelijkheid. Het voorzorgsbeginsel, neergelegd in beginsel 15 van de Rio Declaration on Environment and Development (1992), verplicht staten tijdig op te treden wanneer ernstige of onomkeerbare milieuschade

dreigt, ook indien nog wetenschappelijke onzekerheid bestaat. Beginsel 16, het zogenoemde polluter pays-beginsel, verlangt bovendien dat effectieve mechanismen bestaan om milieuschade te voorkomen en de kosten daarvan op de vervuiler te verhalen.

Van bijzonder belang is tevens Advisory Opinion OC-23/17 van het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens. Hoewel geen uitspraak in een concrete procedure, geldt deze adviesopinie internationaal als een gezaghebbende uitleg van de reikwijdte van de positieve mensenrechtenverplichtingen van staten op het snijvlak van mensenrechten en milieubescherming. Het Hof bevestigt dat staten verplicht zijn aanzienlijke milieuschade te voorkomen, daadwerkelijk controle uit te oefenen en burgers te beschermen tegen voorzienbare risico’s voor hun leven, gezondheid en leefomgeving.

De juridische beoordeling van deze kwestie laat zich goed vatten in de klassieke aansprakelijkheidsdogmatiek. Daarbij staan vijf vragen centraal: bestaat een relevante rechtsnorm of zorgplicht, is die geschonden, kan die schending aan

de betrokken overheid, ondernemingen en/of individuen worden toegerekend, bestaat er voldoende causaal verband met de geleden schade en welke rechtsgevolgen – waaronder aansprakelijkheid en herstelverplichtingen – vloeien daaruit voort? Dat op de Surinaamse staat een publiekrechtelijke en mensenrechtelijke zorgplicht rust, volgt rechtstreeks uit de Grondwet, de genoemde verdragen en het internationale milieurecht. Beslissend is daarom of die zorgplicht in dit concrete geval daadwerkelijk is nageleefd. Indien onafhankelijk feitenonderzoek uitwijst dat de bevoegde autoriteiten reeds langere tijd kennis hadden, of redelijkerwijs hadden behoren te hebben, van ernstige milieurisico’s en desondanks onvoldoende controle uitoefenden op de naleving van vergunningvoorwaarden of structureel nalieten handhavend op te treden, kan sprake zijn van schending van deze zorgplicht. Afhankelijk van het toepasselijke recht kunnen daarbij bewijsverlichtende regels of feitelijke bewijsvermoedens toepassing vinden, in het bijzonder wanneer relevante milieugegevens zich uitsluitend in de beschikkingsmacht van de overheid of andere toezichthoudende instanties bevinden.

Internationale

rechtspraak laat geen misverstand bestaan over de zorgplicht van overheden en ondernemingen. In Vedanta Resources PLC and another tegen Lungowe and others (UKSC 20) en Okpabi and others tegen Royal Dutch Shell Plc and another (UKSC 3) oordeelde de Supreme Court of the United Kingdom dat een moedermaatschappij onder omstandigheden een eigen zorgplicht (duty of care) kan hebben voor milieuschade of mensenrechtenschendingen die verband houden met de activiteiten van haar buitenlandse dochtermaatschappijen, indien zij daarop feitelijk invloed of controle uitoefent. In Nevsun Resources Ltd. tegen Araya (2020 SCC 5) aanvaardde het Canadese Hooggerechtshof dat ondernemingen civielrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden voor ernstige schendingen van internationaal recht. Ook de beslissing van de Afrikaanse Commissie voor de Rechten van de Mens en de Volkeren in LIDHO, MIDH en FIDH tegen Côte d’Ivoire (Trafigura-zaak, 5 september 2023) onderstreept dat staten ernstige milieuverontreiniging effectief moeten voorkomen, onderzoeken en handhaven, en slachtoffers toegang moeten bieden tot een daadwerkelijk rechtsmiddel.

De vissterfte in de Boven-Saramaccarivier is daarom meer dan een ecologische tragedie. Indien onafhankelijk onderzoek bevestigt dat de overheid en/of betrokken ondernemingen hun beschermings-, toezichts- en handhavingsverplichtingen hebben veronachtzaamd, verschuift de discussie onvermijdelijk van politieke verantwoordelijkheid naar de vraag naar publiekrechtelijke, civielrechtelijke en – waar aan de wettelijke voorwaarden is voldaan – strafrechtelijke aansprakelijkheid.

Een democratische rechtsstaat wordt uiteindelijk niet beoordeeld op beleidsvoornemens of politieke verklaringen, maar op de daadwerkelijke bescherming van fundamentele rechten. De wezenlijke vraag is daarom niet alleen waarom de vissen zijn gestorven, maar vooral of de overheid haar constitutionele en internationale zorgplicht heeft verzaakt. Wanneer bekende en voorzienbare milieurisico’s jarenlang onvoldoende zijn beheerst, wordt niet alleen het gehele ecosysteem aangetast, maar vroeg of laat ook de mens beschadigd. Daarmee wordt zichtbaar dat niet de dode vissen, maar de dode zorgplicht de ware ramp vormt.

K. (Chinta) Ramdhan