Is de regering de baas van de procureur-generaal? (OPINIE)

(Door K. Ramdhan) – In het Surinaamse staatsrecht is de procureur-generaal geen regeringsfunctionaris die op bevel de wettelijke taken uitvoert, maar een constitutioneel ambtsdrager met een eigen, wettelijk afgebakende positie.

Wie de Surinaamse Grondwet zorgvuldig leest, ziet wel dat de regering betrokken is bij de benoeming en het ontslag van de procureur-generaal, maar niet zonder meer dat daaruit een algemene hiërarchische gezagsverhouding voortvloeit. Juist dat onderscheid is beslissend.

In het staatsrecht moet onderscheid worden gemaakt tussen benoemingsmacht en gezagsmacht. Dat een ambtsdrager door de regering wordt benoemd, betekent nog niet dat diezelfde regering ook algemene instructies kan geven over de wijze waarop die ambtsdrager zijn wettelijke taak uitoefent. Benoeming zegt iets over de institutionele inrichting van het staatsbestel; gezag ziet op de bevoegdheid om bindende aanwijzingen te geven.

Die nuancering is van belang bij de positie

van de procureur-generaal. De vraag is niet of de regering invloed heeft, maar of die invloed de vorm aanneemt van een algemene ondergeschiktheid. Daarvoor biedt de Grondwet naar mijn oordeel onvoldoende grond.

Artikel 133, lid 1, van de Grondwet van Suriname plaatst de procureur-generaal binnen de rechterlijke macht. Daarmee is het ambt in ieder geval niet ondergebracht bij de uitvoerende macht. Dat betekent niet dat de procureur-generaal op alle punten gelijk is aan een rechter, maar wel dat de grondwetgever hem/haar niet als een gewone verlengstukfunctie van de regering heeft willen positioneren.

Ook artikel 141, lid 2, bevestigt dat beeld. Daarin is bepaald dat de leden van de rechterlijke macht belast met de rechtspraak en de procureur-generaal worden benoemd door de regering, na advies van het Hof van Justitie. Artikel 142, lid 2, bevat bovendien een limitatieve regeling voor ontslag. Samen wijzen

deze bepalingen op een constitutioneel stelsel waarin het ambt van procureur-generaal weliswaar niet volledig losstaat van de regering, maar evenmin eenvoudig aan haar hiërarchisch ondergeschikt is gemaakt.

De sleutelbepaling is artikel 148 van de Grondwet. Daarin is vastgelegd dat de regering het vervolgingsbeleid bepaalt en in het belang van de staatsveiligheid in concrete gevallen bevelen kan geven aan de procureur-generaal met betrekking tot de vervolging.

Die formulering is veelzeggend. Als de regering reeds over een algemene gezagsbevoegdheid tegenover de procureur-generaal beschikte, zou een afzonderlijke constitutionele bepaling over bevelen in concrete gevallen nauwelijks nodig zijn geweest. Juist het feit dat de Grondwet deze bevoegdheid expliciet en beperkt formuleert, wijst erop dat de grondwetgever geen algemene instructiemacht heeft willen scheppen voor de regering.

Artikel 148 moet daarom worden gelezen als een uitzonderingsbepaling, niet als bevestiging van een algemene hiërarchische verhouding.

Deze regeling bakent de toelaatbare omvang van regeringsbevoegdheid af en sluit daarmee een algemene of onbeperkte instructiebevoegdheid uit.

Vanuit constitutioneel oogpunt ligt het dan ook voor de hand om te concluderen dat de procureur-generaal wel binnen een systeem van institutionele checks and balances functioneert, maar niet als een ambtsdrager die in algemene zin onder het gezag van de regering staat. De regering heeft bevoegdheden, zeker. Zij bepaalt het vervolgingsbeleid en kan in een specifieke, grondwettelijk omschreven situatie aanwijzingen geven. Maar dat is iets anders dan het bestaan van een algemene bevels- of instructielijn.

Precies daarin ligt het wezenlijke verschil. De regering is niet de baas in de zin van een permanente hiërarchische meerdere; zij is wel een constitutioneel orgaan met beperkte, expliciet omschreven invloed op het vervolgingsbeleid.

Deze lezing sluit bovendien aan bij bredere constitutionele ontwikkelingen. In moderne

rechtsstaten wordt steeds sterker benadrukt dat vervolgingsautoriteiten voldoende onafhankelijkheid moeten bezitten om politieke beïnvloeding in individuele zaken te weerstaan. De benoemingswijze is daarbij niet doorslaggevend; bepalend is of het institutionele kader voldoende waarborgen biedt tegen instructies die de zelfstandige taakuitoefening aantasten. 

In OG en PI (HvJ EU 27 mei 2019, gevoegde zaken C-508/18 en C-82/19 PPU, ECLI:EU:C:2019:456) benadrukte het Hof van Justitie van de Europese Unie dat een vervolgingsautoriteit beschermd moet zijn tegen het risico van instructies vanuit de uitvoerende macht in individuele zaken (r.o. 73-74).

In PF (Prosecutor General of Lithuania) (C-509/18, ECLI:EU:C:2019:457) oordeelde hetzelfde Hof dat de vereiste onafhankelijkheid aanwezig kan zijn wanneer het institutionele kader voldoende waarborgen biedt tegen politieke beïnvloeding (r.o. 51-55).

Deze jurisprudentie past ook bij de Surinaamse constitutionele systematiek. De Grondwet laat invloed toe, maar alleen binnen duidelijke grenzen. Juist die begrenzing

is kenmerkend voor een rechtsstaat waarin vervolging niet volledig wordt opgeslokt door de uitvoerende macht.

ConclusieDe bewering dat de regering de “baas” is van de procureur-generaal is juridisch te onnauwkeurig geformuleerd. De artikelen 133, 141, 142 en 148 van de Grondwet laat wel zien dat de regering een rol heeft bij benoeming, ontslag en het algemene vervolgingsbeleid, maar zij biedt geen juridische grondslag voor de gedachte dat sprake is van een algemene hiërarchische ondergeschiktheid.

De meest verdedigbare conclusie luidt daarom dat de regering constitutioneel beperkte invloed heeft op de procureur-generaal, maar geen algemene gezagsmacht die haar tot “baas” maakt. Dat is niet alleen een taalkundige precisering, maar vooral een staatsrechtelijke.

K. (Chinta) Ramdhan